中国为什么要推行个人破产法？｜破产池语

池伟宏按：制定个人破产法，积极挽救“诚实而不幸”的个人债务人，赋予债务人重生的机会，促进更多的个人、家庭和企业为整个经济体带来新活力和新动力，对于我国经济发展具有重要意义。同时，个人破产法对于完善我国个人执行程序的退出机制，化解“执行难”问题亦有重大帮助。然而，中国立法机关对个人破产立法态度不明，究竟是什么因素构成了个人破产立法的障碍？仅仅是立法理念和价值取向的问题还是财产登记制度、信用制度和司法技术问题，在企业破产法颁布后长达十多年的争论中，中国立法机关从未正面回应，作者从学者角度出发，以比较法的视野看待这些问题，也许能给读者一个答案。

作者的相关论文“Consumer Creditand Over-indebtedness in China”已发表于International Insolvency Review Vol.27（2018）。

 全文共计6,623字，建议阅读时间13分钟

一、为什么需要个人破产法？

破产法，解决的是市场主体遭遇竞争失败时如何以对整个经济伤害最小的方式退出市场或者实现重生的问题。与依赖自然的经济力量消极地纠正不平衡现状相比，破产制度能够对经济活动损失进行及时高效的处理，保证经济活动的流畅、稳定及可预测性[1]。

最早的破产法只适用于商自然人。此时的破产法是为债权人提供公平受偿机会的程序，债权人利益被置于绝对优势地位而受到立法者和司法者的重视和强调。破产程序终结后，债务人仍应对未清偿的债务负责，甚至要被处以刑罚。随着经济社会的发展，人们逐渐认识到，设定债权必定伴随风险，这风险不应由个人债务人单方面承当，而应由债权人乃至社会整体共同承担，实现风险的社会化和分散化。尤其是在19世纪末20世纪初，西方资本主义国家由自由竞争走向垄断，社会财产得以巨大积累的同时，贫富悬殊、两极分化等社会问题愈演愈烈，一部分社会成员甚至面临生存困难。一些国家的宪法逐步引进并确立了“社会福利国家”的理念，强调“使每一个人都过上人一样的生活”。国家为克服市场失灵而放弃“守夜人”角色，以公权力介入经济生活，对经济生活进行管理调控。在立法和制度层面上，主要表现为对社会经济强者的经济自由权的积极限制和对社会经济弱者的“社会权”的保障[2]，个人破产立法目标的转变即是其中之一。

人们对不能清偿的债务人表现得越来越宽容，对债务人的生存与将来之发展给予适当的关注。这种关注主要表现为：设立免责制度免除诚实和不幸的债务人无力清偿的剩余债务；设立自由财产制度保障个人债务人的生活和工作需要。个人破产制度通过破产免责、自由财产等这样的制度安排保障债务人的最基本的生存权的同时，还为因创业失败、疾病、失业等原因而招致不幸的个人债务人提供额外的福利。这种福利减少了债务人在创业、消费时的后顾之忧，使得破产程序终结后的债务人尽快重新回到劳动要素市场中。人们逐渐意识到，“太多的债务羁绊，以及由此给家庭幸福、感情稳定和工作安全带来的压力，会抑制人们的生产力；停止高代价的讨债行为，给予贫困但善良的债务人全新开始的机会，将产生社会净收益”[3]。

一部良好的个人破产法必须合理、有效地协调债权人、债务人的利益。严格亦或宽松，是个人破产立法面临的一大挑战。过于宽松的立法将造成债务人对合同义务的不尊重；过于严苛的立法，无法真正落实破产法为债务人提供经济再生的良善美意，债权人受偿比例也会因为债务人的不配合而降低，同样影响对合同实际履行的尊重。无论如何，个人破产法并非为了动摇金融市场的根基--信用，而是为了促进金融市场的健康发展。

二、个人破产立法在中国有必要吗？

（一）个人信用风险的愈加凸显

根据国家工商总局给出的数据，截至2017年7月底，国家小微企业已超7,300万户[4]。小微企业是一个信用很不稳定的群体。企业贷款和民间融资中普遍存在股东的个人连带担保。通过引入个人担保，解决了在公司有限责任下，银行在公司倒闭破产后的债权损失可以继续向有关人员追索的问题，另一方面，企业主却不得不在企业经营失败后背负巨额的、几辈子都无法还清的债务。等待着企业主的是债权人的不文明乃至是不合法的催要债务，亦或大量的诉讼侵扰。实践中，一些企业经营者选择了携带公司财产跑路。不仅使得债权人及职工的权益将受到进一步的损害，也极易引发社会的不稳定因素。

随着政府管制的日趋放松，以及消费者价值观的改变等，近些年来我国的消费信用市场发展迅速。消费信用的扩张不可避免地导致消费者过度负债的增加。根据中国人民银行公布的数据，2017年，我国消费贷款余额超过31万亿元[5]。2014年信用卡发卡数量共计4.55亿张[6]。2018年3月底，信用卡发卡数量高涨至6.12亿张，人均持有信用卡0.44张[7]。与此同时，信用卡的授信额度也在大幅增加。2018年3月底，信用卡授信总额为13.14万亿元[8]，是2014年信用卡信用额5.6万亿元的235%。

居民部门杠杆率是家庭负债与GDP的比率，是衡量一国债务水平的重要指标。从2004年到2008年，中国的居民部门杠杆率从17%到19%不等[9]。2009年，该比率急剧上升至23.5%[10]，然后稳步攀升。到2017年底，这一比率达到48.98%[11]。中国的居民部门杠杆率已接近法国（>50%）、德国（>50%）[12]等国家。最重要的是，中国只用了10年左右的时间就完成了居民部门杠杆率从20%到50%左右的攀升。

（二）个人无力偿债的司法对待

消费信用的扩张导致消费者负债过度的增长。以信用卡为例，截止2018年3月底，信用卡逾期半年未偿信贷总额711.48亿元，是2014年信用卡逾期未偿信贷总额357.64亿元[13]的2倍。相应地，因严重透支或延期还款引发的信用卡纠纷案件[14]也在快速增长。2014年，全国新收信用卡纠纷案件95,120件[15]，2015年，信用卡纠纷案件增至169,045件[16]，较2014年上升74.28%[17]。信用卡纠纷案件生效判决自动履行率很低，大部分案件进行执行程序后，法院依职权难以查找被执行人财产。

我国没有制定个人破产法，因此负债的个人债务人应当清偿债务，没有其他选择。作为破产法的替代制度，《最高人民法院<关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）>》规定了债务人财产不足以清偿债务条件下的参与分配制度，已经取得执行依据的债权人可以在执行程序完毕之前申请参与分配。

如果债务人有能力偿还债务却拒绝偿还，则由人民法院强制偿还债务。2013年10月1日，最高人民法院《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》正式开始施行。全国法院建立“失信者被执行人名单”制度，具有伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行等6种情形之一的被执行人将被纳入“失信被执行人名单”。截至2017年6月，全国累计公布失信被执行人名单749万人次[18]。纳入失信被执行人名单的被执行人，人民法院可以限制其高消费。根据最高人民法院的相关司法解释，被执行人为自然人的，被采取限制消费措施后，不得有乘坐飞机、列车软卧、高铁，在星级以上宾馆、高尔夫球场消费，购买不动产、非经营必需车辆，子女就读高收费私立学校等其他非生活和工作必需的消费行为，而且唯一住房可拍卖，限制炒股、出境；甚至最高可判刑7年。

(三)个人破产替代性制度的缺陷

我国目前关于个人债务人清偿债务执行程序的设计仍存在许多问题：（1）参与分配制度本身具有缺陷。参与债务人执行程序的债权人往往是有限的，不能真正实现债权人权利平等的目的[19]；（2）失信被执行人名单制度面临实践困境。

建立失信被执行人名单，旨在正确有效使用信用惩戒措施，促使失信被执行人尽快履行义务。根据北京市某区人民法院的统计数据[20]，该法院自2013年10月1日至2015年底，共公布失信被执行人名单信息12,955人，其中法人或其他组织3,968人、自然人8,987人，自然人在失信被执行人中占比69.37%。2013年至2015年该法院共屏蔽、撤销失信被执行人名单1,163件，其中675名自然人履行义务，占到失信人名单自然人数量的7%；488个法人及其他组织履行义务，占到失信人名单法人及其他组织数量的12.2%。由此可见，人民法院针对失信被执行人采取严厉的惩戒措施后，整体履行比率并不高，并且法人及其他非法人组织履行比率高于自然人。

过低的债务履行比率，有两种可能性。一种可能是，失信被执行人名单制度还不够严格，尚未充分发挥其惩戒功能，需要进一步加大惩戒力度和惩戒范围。这也正是我们目前努力的方向。另外一种可能是，这些失信被执行人名单上的债务人不是恶意逃债，而是确实没有能力清偿债务。针对这部分债务人，再严厉的制裁也无济于事。对于确有隐匿财产者，被“失信者”耻辱所困，固然是有力的约束[21]，而对确无财产者，这些措施给其贴上“逃债者”或“失败者”的羞辱标志，不但无法实现债权人受偿的目标，也可能不问原因地使债务人尊严受损，甚至削弱其继续努力工作的动力[22]。

三、个人破产立法在中国可行吗？

建立个人破产制度，除了社会必要性外，还要考虑可行性、实施成本、社会效应等重要因素。长期以来，国内对于个人破产立法表示担心或反对的声音主要集中于我国目前诚信体系和财产监管不够完善，个人破产制度极易成为诱发个人债务人逃债的工具。事实上，我国在应对这些问题方面已经取得实质进展，个人破产立法也可通过制度设计对债务人恶意逃债问题作出有力回应。

（一）我国已经初步建立起抑制个人恶意逃脱债务的信用评级体系

近年来，政府推动下的我国个人信用评级行业取得了长足进步。2003年11月，主要负责个人信用信息和信用管理的中国人民银行信用信息局正式成立，正式启动了中国个人信用评级体系建设。经过10年的建设，中国的信用评级体系已成为世界上最大和最广泛使用的信用信息数据库。截至2016年3月底，共收录8.85亿自然人及2139万户企业和其他组织的信用信息[23]。2018年初，由中国互联网金融协会牵头，与芝麻信用、腾讯征信、深圳前海征信、鹏元征信、中诚信征信、中智诚征信、考拉征信、北京华道征信等8家市场机构共同出资成立的百行征信有限公司获得个人征信牌照[24]，民间个人征信的空白得以填补。该机构将纳入央行征信中心未能覆盖到的个人客户金融信用数据，构建一个国家级的基础数据库，实现行业的信息共享。随着我国信用体系的完善，信用报告逐渐成为每个人的“经济身份证”，逐渐渗透到人们的日常经济活动中。信用记录不良的个人在个人贷款、签证、初创公司和商业交易等方面面临一系列限制和不便。

事实上，许多国家在个人破产法建立之初都担心这一制度是否会被滥用而沦为个人恶意逃债的工具，因此他们在相关的制度设计如免责获得的条件等都设定了严格的控制机制。他们的经验可为我国所借鉴。

（二）逐步改进的财产登记系统有助于确定债务人的财产

确定债务人的财产范围是建立个人破产制度的必要前提。与企业破产相比，个人破产情形下破产财产的主要特点是：个人债务人的财产状况往往不公开、不透明，又比较零碎和杂乱。而且，个人债务人的财产往往与其他家庭成员的财产相混合，增加了区分的难度。

我国于2007年3月通过了《物权法》，并于2007年10月1日实施。该法律规定了对私有财产所有权的承认和国家保护。此外，《不动产登记暂行条例》已于2015年3月1日实施。该法规通过关于信息平台范围、组织、账户、方案和管理的规定，建立不动产登记制度，确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享。

根据个人债务人财产方面的上述特点，为了掌握债务人破产时财产的真实情况，防止出现损害债权人权益的现象，在调查债务人的财产状况时，除利用现有的个人信用制度、个人收入监测制度等机制从行政机关、公共机构、社会保险、信贷机构等处获取债务人的财产信息或材料外，还必须在个人破产制度中采取一定的措施：加重债务人保证申报财产真实的义务，对于恶意不如实申报财产的，一经查实将不给予免责待遇；在破产犯罪制度中规定，债务人隐匿财产或非法处分财产的，达到一定程度将追究刑事责任；建立破产财产举报制度，鼓励知情人进行举报等。

（三）当前的法律实践为个人破产制度奠定了基础

当前的法律实践为建立消费者破产制度奠定了良好的基础。我国民事执行实践中存在的参与分配制度，对于同一债务人的大多数债权人通过清算债权人的资产申请执行的情况。其他债权人可以申请参与分配，以便所有债权人的债权可以满足。这种做法具有与破产制度类似的功能。在中国目前的司法实践中，在确定自然人债务人用以履行债务的财产范围时，不包括必要的普通住宅及其家属的生活必需品，包括衣服、炊具、家具、生活费及完成义务教育必需的项目等。虽然这些财产不像发达国家那样被指定为自由财产，但从司法实践来看，中国民事执行制度中的最低生活保障规定在某种程度上具有与破产法中的自由财产类似的作用[25]。对于拒绝履行义务的债务人，我国的民事执行程序强加了“高消费限制”，即法院对债务人消费的限制，例如禁止乘坐飞机、轮船二等以上舱位，禁止住宿星级以上酒店、出入夜总会等高消费场所，及其他非生活和工作必需的消费行为。限制被执行人高消费行为的制度类似破产法中的失权制度。

四、是否引进个人破产制度是国家的立法政策选择

过度负债的个人债务人无力偿还债务，又没有个人破产制度为之提供合理的市场退出机制，结果就是法院大量无财产可供执行案件的积压。据初步统计，全国执行不能的案件大约有1,600多万件[26]，其中相当一部分应该是以个人债务人为被执行人。

我国在个人破产立法方面，虽然每年都有全国人大代表提出个人破产立法议案，但全国人大至今仍未启动个人破产立法程序。为了推动个人破产立法进程，深圳市律师协会向深圳市人大常委会提交了启动深圳个人破产条例的建议。深圳市中级人民法院去年也完成了个人破产立法调研课题，并向深圳市人大常委会提交了个人破产立法调研报告及《深圳经济特区个人破产条例（建议稿）》[27]。但截至目前，深圳市人大常委会尚未获得全国人大的授权决定。在没有个人破产制度的情况下，针对企业经营者保证债务难以获得豁免，司法实践中一些案件采取以下两种方式解决了部分问题：一是通过法庭外重组实现个人债务和企业债务一揽子解决；二是符合一定条件下，通过企业的法庭内重组（重整、和解）将经营者的保证责任一并处理[28]。

立法者该不该引进个人破产制度，该在什么时候引进、如何引进，不是一个简单的法技术问题，“应该说，将破产法适用于何种主体，是一个国家的立法政策选择问题。[29]”债权，作为整个财产权制度的两大核心支柱之一，对于市场经济的促进作用是不言而喻的，但是，个人破产制度也将协助债务人重新回到经济社会，使我国真正迈向现代人性化社会的先进国家之林！“衷心希望人人皆有免于破产恐慌的自由。跌倒了就能爬起来，失败了就能重新来过，人生才会不断地向前迈进。如果人人都能了解破产制度的目的，都能接受现代破产所代表的积极意义，那么，人人皆能破产，人人皆可破产，大家都有解决债务问题的积极意愿，就能实现现代破产社会的美丽新世界。”[30]

注释：

[1]参见自然人破产处理工作小组起草：《世界银行自然人破产问题处理报告》，殷慧芬、张达译，中国政法大学出版社2016年版，第50页。

[2]李元起、郭庆珠：《行政相对人的行政受益权法治化探析》，载《国家行政学院学报》2005年第3期，第5-9页。

[3]ThomasH.Jackson,TheFresh-startPolicyinBankruptcyLaw,98HarvardL.Rev.(1985),pp.1393-1448。

[4]訾谦：《我国小微企业已超7300万户》，载于《光明日报》2017年9月3日第2版。

[5]数据来源：中国人民银行网站。

[6]同上。

[7]同上。

[8]同上。

[9]数据来源：中国人民银行网站，国家统计局网站。

[10]同上。

[11]同上。

[12]数据来源：TradingEconomic,http://www.tradingeconomics.com/china/households-debt-to-gdp,accessed最后访问时间：2018-06-08。

[13]数据来源：中国人民银行网站。

[14]本文以信用卡纠纷数量说明消费信用的风险，分期付款、按揭贷款方面的债务纠纷案件数量尚未有统计数据。

[15]最高人民法院：《<人民法院工作年度报告（2014）>执法办案篇简版介绍》。http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-13848.html,2018-05-03。

[16]最高人民法院：《2015年全国法院审判执行情况》，http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-18362.html,2018-05-09。

[17]没有拿到2015年后的信用卡纠纷案件数量的统计数据，但通过信用卡逾期未偿信贷额度的增长趋势可以作出推断。

[18]新华社：《最高人民法院：全国法院发布失信被执行人名单749万人次》，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-06/20/c_1121180160.htm，最后访问时间：2018-05-06。

[19]许尚豪、欧元捷：《执行分配与破产还债的功能分离：参与分配制度的现实重构》，载于《人民司法》2014年第17期。

[20]沈静等：《关于公布失信被执行人名单制度实施情况的统计分析》，载《河北法学》2016年第5期。

[21]叶建平：《应从速修法，建立个人破产制度》，载于《改革内参》2016年第1185期。

[22]许德风：《论个人破产免责制度（下）》，载于《中外法学》2011年第4期。

[23]张沈：《中国人民银行：8.85亿个人信息已收入征信系统》，载于《经济日报》2016年6月14日。

[24]中国人民银行网站公告。

[25]参见韩长印主编：《破产法学》，中国政法大学出版社2016年版，第111页。

[26]杜万华：《破产审判的成绩、困境与展望》，2016年11月26日“第四届公司法司法适用高端论坛”的会议发言。

[27]池伟宏：《企业经营者与个人破产制度》，载于《人民法院报》2016年11月16日。

[28]池伟宏：《企业经营者与个人破产制度》，载于《人民法院报》2016年11月16日。

[29]李永军：《重申破产法的私法精神》，载于《政法论坛》2002年第3期，第29页。

[30]郑有为：《破产法学的美丽新世界》，元照出版公司2006年版，序言。

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